现将沙湾市林业和草原局起草《沙湾市人民政府禁牧令》（2026—2030年）（以下简称《禁牧令》）的有关情况说明如下。

一、起草背景与必要性

（一）贯彻落实国家第四轮草原生态保护补助奖励政策的必然要求

草原生态保护补助奖励政策是国家层面的重要制度安排。2026年1月，中共中央、国务院在关于锚定农业农村现代化、扎实推进乡村全面振兴的意见中明确提出“完善第四轮草原生态保护补助奖励政策”。第四轮政策在延续禁牧与草畜平衡核心制度的基础上，进一步明确了部门职责分工，强化了资金发放的精准性与监管的刚性约束，新增草原使用者配合生态保护修复的法定义务，同时优化了补助资金与生产转型的衔接机制，推动政策从“生态补偿”向“生态赋能”升级。第四轮政策的实施周期为2026—2030年，与本次《禁牧令》的期限完全对应，出台《禁牧令》是落实国家和自治区第四轮政策部署的重要举措。

（二）持续巩固草原生态保护成果的现实需要

沙湾市草原生态保护虽已取得积极成效，但草原生态系统的脆弱性仍未根本改变。长期以来，草场存在超载过牧、重利用轻保护的问题，加之气候因素影响，草原退化、沙化现象仍在一定范围内存在。草原虫鼠害频繁发生，严重危害牧草生长，导致牧草产量下降。沙湾市南部山区涉及鹿角湾国家森林公园、鹿角湾国家4A级旅游景区等重要生态功能区和水源涵养区，对这些区域的草原持续实施禁牧保护，对于维护区域生态安全、保障水源涵养功能、筑牢沙湾生态安全屏障具有重要意义。通过草原围栏建设隔离过度放牧，防止植被连根破坏，促进自然恢复，3—5年可使草群高度提高到30%—50%，覆盖度增加20%以上。因此，继续实施禁牧政策十分必要。

（三）沙湾市禁牧实践成效显著，具备延续实施的良好基础

沙湾市在草原生态保护方面已积累了较为丰富的实践经验并取得了显著成效。2025年，沙湾市落实草原生态奖补资金达2951.5万元，全市6000多户农牧民收到补贴资金，涉及全市9个乡镇729.54万亩天然草场。根据不同区域草原生态功能、载畜能力和保护强度，一般性禁牧区域每亩补助6元，水源涵养区禁牧区域每亩补助50元，草畜平衡区域每亩奖励2.5元。自实施禁牧以来，全市已累计核减超载牲畜7.5万多头（只），有效推动传统畜牧业生产方式转变，催生了一批生态家庭牧场、特色养殖专业户和标准化规模养殖场，初步形成生态保护与产业发展的良性循环。自2011年国家草原生态保护补助奖励政策实施以来，沙湾市累计落实国家草原生态保护补助奖励资金达4.1亿元，草原生态得到明显好转，实现了“草原增绿、牧业增效、牧民增收”的多赢目标。沙湾市在基础设施建设方面也持续发力，2024年在乌兰乌苏镇、金沟河镇、博尔通古乡新建草原围栏94.433千米，保护草原面积9.6万亩；2025年申请项目资金588万元，在博尔通古乡新建草原围栏175.5公里，保护草原面积达24.6万亩。这些实践为新一轮禁牧令的起草提供了坚实的经验基础和详实的数据支撑。

二、起草依据

（一）法律依据

《禁牧令》的制定具有完备的上位法依据，主要包括以下法律法规和规范性文件：

1.《中华人民共和国草原法》；

2.《新疆维吾尔自治区草原禁牧和草畜平衡监督管理办法》（新政办发〔2012〕6号），该《办法》第八条明确规定：“对确定的禁牧区，地州市、县（市）人民政府应当发布禁牧令，明确禁牧区域、期限等。”

3.《新疆维吾尔自治区行政规范性文件管理办法》（自治区人民政府令第218号），该《办法》对规范性文件的起草、合法性审核、决定与公布、备案审查等工作作出了明确规定；

4.新疆维吾尔自治区第四轮草原生态保护补助奖励政策实施方案（2026—2030年）；

（二）主体资格

根据《新疆维吾尔自治区草原禁牧和草畜平衡监督管理办法》的规定，沙湾市人民政府作为县级人民政府，具有发布禁牧令的主体资格和法定权限。沙湾市林业和草原局作为市政府工作部门，具有草原禁牧管理法定职权和行政规范性文件起草主体资格，起草《禁牧令》符合相关法律法规要求。

三、起草过程

（一）前期调研与论证

沙湾市林业和草原局组建了由局主要领导牵头的禁牧令起草工作专班，对禁牧令涉及的社会管理领域现状、所要解决的问题进行了深入研究。围绕禁牧区域划定、禁牧期限设定、禁牧管理措施等内容，全面论证了禁牧令制定的必要性、可行性和合理性，并对拟设定的行政措施预期效果和可能产生的影响进行了评估。

（二）广泛征求意见

禁牧令的内容涉及全市5000多户农牧民的切身利益，涉及9个乡镇413.24万亩天然草场的禁牧和草畜平衡管理。在起草过程中，市林草局通过书面征求意见、召开座谈会等多种形式，广泛征求了有关部门、乡镇人民政府、农牧民代表以及社会公众的意见建议。

（三）送请合法性审核

禁牧令草案形成后，按照《新疆维吾尔自治区行政规范性文件管理办法》的规定，送请沙湾市司法局进行合法性审核，确保文件内容不违反上位法规定。

（四）提请市政府审议

禁牧令草案经合法性审核通过后，提请沙湾市人民政府常务会议审议。审议通过后，按照“三统一”制度进行统一登记、统一编号、统一印发，并及时向社会公布。

四、禁牧令主要内容

《禁牧令（草案）》主要包括以下内容：

（一）禁牧期限

明确禁牧期为2026年3月1日至2030年12月31日，禁牧期为5年，与国家第四轮草原生态保护补助奖励政策的实施周期完全对应。禁牧期满后，根据评估结果决定延续、调整或解除。

（二）禁牧区域

根据《新疆维吾尔自治区草原禁牧和草畜平衡监督管理办法》第七条规定，禁牧区域划定遵循以下原则：一是自然地理相对独立，集中连片，能够实施，便于监管；二是生存环境恶劣，草原退化严重，不宜放牧的草原和风沙源地；三是重要水源涵养地和草地类自然保护区。据此，本次《禁牧令》确定的禁牧区域主要包括以下类型：

1. 水源涵养区禁牧区域：将南部山区鹿角湾国家森林公园、鹿角湾国家4A级旅游景区等水源涵养功能重要区域划定为水源涵养禁牧区，实施重点保护；

2. 一般性禁牧区域：将草原退化较为严重、生态脆弱区域划定为一般性禁牧区域，实施禁牧管理。

具体禁牧面积按照沙湾市第四轮草原生态保护补助奖励政策实施方案执行。

（三）禁牧区内禁止行为

在禁牧区域内，任何单位和个人应当严格遵守下列规定：

1. 严禁在禁牧区域内放牧；

2. 严禁毁草开荒、违法征占草地；

3. 严禁乱采滥挖野生植物；

4. 严禁非法狩猎和野外用火；

5. 严禁非法采矿、取土，严禁损坏、移动草原建设标志和设施。

（四）责任追究

凡违反本禁令规定的单位和个人，将严格按照《中华人民共和国草原法》《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国草原法〉办法》《新疆维吾尔自治区草原禁牧和草畜平衡监督管理办法》等法律法规进行处罚。情节严重、屡禁不止，造成草地资源毁坏的，依法承担赔偿责任；暂停和停止发放禁牧补助资金；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（五）禁牧要求

一是各乡镇和市直有关部门必须把禁牧工作列入重要议事日程，高度重视，周密部署，精心组织实施。要加大宣传力度，引导教育群众自觉落实禁牧制度。

二是按照禁牧与管护相结合的原则，各乡镇根据界定的草原区域，设立标志，健全管护制度，落实管护责任，因监管不力致使禁牧工作流于形式的，依法严肃追究责任。

三是市林业和草原局、农业农村局要加强技术指导和服务，全力推行舍饲养殖，落实牧民禁牧补助奖励资金，切实增强牧民群众的生态环保意识，有效促进禁牧工作顺利实施。

四是建立健全举报制度，公开举报电话（0993—6016331），确保政策落地。

五、需要说明的重点问题

（一）关于禁牧区域的划定

禁牧区域的划定在草原承包经营者自愿的前提下实施，遵循自然地理相对独立、集中连片、便于监管的原则，精准划定禁牧区域。在禁牧区域划定过程中，充分考虑了草原退化程度、植被类型、气候条件等自然属性，结合牧民生产习惯与生计需求，力求做到因地制宜、分区施策。同时，围栏建设采取生态友好设计，为野生动物设置通道口，减少对野生动物迁徙的影响。

（二）关于补助奖励标准

根据新疆维吾尔自治区第四轮草原生态保护补助奖励政策实施方案，一般性禁牧草场每年每亩补助6.60元，水源涵养区禁牧草场每年每亩补助55元，草畜平衡草场每年每亩奖励2.75元。资金通过“一卡通”直接发放至农牧民账户，严格执行“村（社区）—乡（镇）—市”三级联审，确保精准到户、规范透明。第四轮政策优化了补助资金与生产转型的衔接机制，推动政策从“生态补偿”向“生态赋能”升级。

（三）关于禁牧与草畜平衡的衔接

本次《禁牧令》实施全年禁牧，禁止在禁牧区域内放牧。禁牧区域以外的草原全部实行草畜平衡管理。沙湾市林草局根据自治区草原载畜量标准，结合草原承包经营者所使用的天然草原前五年平均生产能力，核定草原载畜量。核定的载畜量信息予以公布，承包经营者对核定的载畜量有异议的，可在收到核定通知之日起30日内向市林草局申请复核。

（四）关于社会稳定风险评估

禁牧令的实施直接涉及牧民的放牧权和生产经营方式，对社会稳定构成潜在风险因素。在起草过程中，我局围绕禁牧令的合法性、合理性、可行性和可控性等方面进行了社会稳定风险因素的识别和分析，提出了相应的风险防范和化解措施：一是加大政策宣传力度，引导草原承包经营户依法履行草原保护义务；二是完善补偿机制，确保补偿标准与禁牧造成的经济损失相适应；三是推进畜牧业转型发展，加强技术指导和服务，全力推行舍饲养殖；四是强化执法监管，对违反禁牧规定的单位和个人依法进行处罚；五是建立诉求反馈渠道，及时受理和回应农牧民的合理诉求。

六、预期效果

2026—2030年持续实施禁牧将带来显著的生态效益、经济效益和社会效益。

生态效益方面：通过为期五年的禁牧管理和草原围栏封育，草原植被覆盖度将进一步提高，草群高度和产草量持续增加，草原生态系统稳定性增强。禁牧区草原植被得到有效恢复，水源涵养能力提升，水土流失得到有效遏制，生物多样性得到更好保护。

经济效益方面：草原生态恢复将提升草原生产力，降低冬季购草支出和养殖成本。禁牧政策推动了畜牧业生产方式转变，规模化舍饲养殖、品种改良、饲草料储备体系建设加快推进。

社会效益方面：禁牧政策引导农牧民合理利用草原资源，推动草原畜牧业生产方式转变，使草原得以休养生息，生态环境得到有效改善，为畜牧业可持续发展奠定基础，实现“草原增绿、牧业增效、牧民增收”的多赢目标。

七、需要市政府决策的事项

经前期调研论证和征求意见，现提请市政府审议《沙湾市人民政府禁牧令（2026—2030年）（草案）》，审议通过后按照规范性文件管理要求予以发布实施。

以上说明，请予审议。